编者按：2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议作出决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点。近日，最高人民检察院从试点地区检察机关办理的案件中精选出来五起指导性案例，均是生态环境领域的案例，政府、单位、个人均可成为公益诉讼的被告，对各地检察机关开展公益诉讼试点工作具有重要指导意义，也为以后在全国范围内推进公益诉讼提供理论基础和实践方向。
 
指导案例28：江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案
指导要旨：1、侵权人因同一行为已经承担行政责任或者刑事责任的,不影响承担民事侵权责任。
2、环境污染导致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复的,恢复成本远远大于其收益的或者缺乏生态环境损害恢复评价指标的,可以参考虚拟治理成本法计算修复费用。
3、专业技术问题,可以引入专家辅助人。专家意见经质证,可以作为认定事实的根据。
基本案情：2010年上半年至2014年9月,许建惠、许玉仙在江苏省常州市武进区遥观镇东方村租用他人厂房,在无营业执照、无危险废物经营许可证的情况下,擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务。洗桶产生的废水通过排污沟排向无防渗漏措施的露天污水池,产生的残渣被堆放在污水池周围。
2014年9月1日,公安机关在许建惠、许玉仙洗桶现场查获废桶7789只,其中6289只尚未清洗。经鉴定,未清洗的桶及桶内物质均属于危险废物,现场地下水、污水池内废水以及污水池四周堆放的残渣、污水池底部沉积物中均检出铬、锌等多种重金属和总石油烃、氯代烷烃、苯系物等多种有机物。
2015年6月17日,许建惠、许玉仙因犯污染环境罪被常州市武进区人民法院分别判处有期徒刑二年六个月、缓刑四年,有期徒刑二年、缓刑四年,并分别判处罚金。许建惠、许玉仙虽被依法追究刑事责任,但现场尚留存130只未清洗的废桶、残渣、污水和污泥尚未清除,对土壤和地下水持续造成污染。
诉讼过程：2015年12月21日,常州市人民检察院以公益诉讼人身份,向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼,诉求：1、判令二被告依法及时处置场地内遗留的危险废物,消除危险；2、判令二被告依法及时修复被污染的土壤,恢复原状；3、判令二被告依法赔偿场地排污对环境影响的修复费用,以虚拟治理成本30万元为基数,根据该区域环境敏感程度以4.5-6倍计算赔偿数额。常州市人民检察院认为:
一、许建惠、许玉仙非法洗桶行为造成了严重的环境污染损害后果。现场留存的大量废桶、残渣,污水池里的废水、污泥,均属于有毒物质,并且仍在对环境造成污染。经检测,污水池下方的地下水、土壤已遭到严重污染。
二、许建惠、许玉仙的行为与环境污染损害后果之间存在因果关系。污水池附近区域的地下水中检测出的污染物与洗桶产生的特征污染物相同,而周边的纺织、塑料和铝制品加工企业等不会产生该系列的特征污染物。
案件结果：庭审过程中,公益诉讼人向法院申请由市环保局从常州市环境应急专家库中甄选的环境专家苏衡博士作为专家辅助人,就本案涉及的环境专业性问题发表意见。
2016年4月14日,常州市中级人民法院作出一审判决:
1、被告许建惠、许玉仙于本判决发生法律效力之日起十五日内,将常州市武进区遥观镇东方村洗桶场地内留存的130只废桶、两个污水池中蓄积的污水及池底污泥以及厂区内堆放的残渣委托有处理资质的单位全部清理处置,消除继续污染环境危险。
2、 被告许建惠、许玉仙于本判决发生法律效力之日起三十日内,委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案,提交常州市环保局审核通过后,六十日内实施。
3、被告许建惠、许玉仙赔偿对环境造成的其他损失150万元,该款于判决发生法律效力之日起三十日内支付至常州市环境公益基金专用账户。
一审宣判后,许建惠、许玉仙均未上诉,判决已发生法律效力。
指导意义：本案是全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作后全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件。
1、围绕侵权构成要件,开展调查核实。
2、准确定位民事侵权责任,提起公益诉讼。
3、围绕环境污染情况,提出合理诉求。
4、围绕生态环境修复实际,确定赔偿费用。
5、 围绕专业技术问题,引入专家辅助人。
 
指导案例29：吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案
指导要旨：检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为,导致发生污染环境,侵害社会公共利益的行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为,在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后,违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。
基本案情：2012年,吉林省白山市江源区中医院建设综合楼时未建设污水处理设施,综合楼未经环保验收即投入使用,并将医疗污水经消毒粉处理后直接排入院内渗井及院外渗坑,污染了周边地下水及土壤。2014年1月8日,江源区中医院在进行建筑设施改建时,未执行建设项目的防治污染措施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度,江源区环保局对区中医院作出罚款行政处罚和责令改正、限期办理环保验收的行政处理。江源区中医院因污水处理系统建设资金未到位,继续通过渗井、渗坑排放医疗污水。
2015年5月18日,在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下,江源区卫生和计划生育局对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。
诉讼过程：2016年2月29日,白山市人民检察院以公益诉讼人身份向白山市中级人民法院提起行政附带民事公益诉讼,诉求判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水,确认江源区卫生和计划生育局校验监管行为违法,并要求江源区卫生和计划生育局立即履行法定监管职责责令区中医院有效整改建设污水净化设施。白山市人民检察院认为:
一、江源区中医院排放医疗污水造成了环境污染及更大环境污染风险隐患。经取样检测,医疗污水及渗井周边土壤化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超出国家规定的标准限值,已造成周边地下水、土壤污染。鉴定意见认为,医疗污水的排放可引起医源性细菌对地下水、生活用水及周边土壤的污染,存在细菌传播的隐患。
二、江源区卫生和计划生育局怠于履行监管职责。江源区卫生和计划生育局对辖区内医疗机构具有监督管理的法定职责。江源区人民检察院发出检察建议后,江源区卫生和计划生育局虽然发出整改通知并回复,并通过向江源区人民政府申请资金的方式,促使区中医院污水处理工程投入建设。但江源区中医院仍通过渗井、渗坑违法排放医疗污水,导致社会公共利益持续处于受侵害状态。
三、江源区卫生和计划生育局的校验行为违法。卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第三十五条、《吉林省医疗机构审批管理办法(试行)》第四十四条规定,医疗机构申请校验时应提交校验申请、执业登记项目变更情况、接受整改情况、环评合格报告等材料。在江源区中医院未提交环评合格报告的情况下,江源区卫生和计划生育局对区中医院的《医疗机构执业许可证》校验为合格,违反上述规章和规范性文件的规定,江源区卫生和计划生育局的校验行为违法。
案件结果：2016年5月11日,白山市中级人民法院公开开庭审理了本案。同年7月15日,白山市中级人民法院分别作出一审行政判决和民事判决。行政判决确认江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;判令江源区卫生和计划生育局履行监督管理职责,监督江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改。民事判决判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。
一审宣判后,江源区卫生和计划生育局、中医院均未上诉,判决已发生法律效力。
指导意义：本案是公益诉讼试点后全国首例行政附带民事公益诉讼案。
1、检察机关作为公益诉讼人,可以提起行政附带民事公益诉讼。
2、检察机关提起行政附带民事公益诉讼,应当同时履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序。
3、检察机关提起行政附带民事公益诉讼案件,原则上由市(分、州)以上人民检察院办理。
 
指导案例30：湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案
指导要旨：负有监督管理职责的行政机关对侵害生态环境和资源保护领域的侵权人进行行政处罚后,怠于履行法定职责,既未依法履行后续监督、管理职责,也未申请人民法院强制执行,导致国家和社会公共利益未脱离受侵害状态,经诉前程序后,人民检察院可以向人民法院提起行政公益诉讼。
基本案情：2013年3月至4月,金兴国、吴刚、赵丰强在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下,在湖北省十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组、卜家河村一组、杨溪铺村大沟处,相继占用国家和省级生态公益林地0.28公顷、0.22公顷、0.28公顷开采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日,郧阳区林业局对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定,责令金兴国、吴刚、赵丰强停止违法行为,恢复所毁林地原状,分别处以56028元、22000元、28000元罚款,限期十五日内缴清。金兴国、吴刚、赵丰强在收到行政处罚决定书后,在法定期限内均未申请行政复议,也未提起行政诉讼,仅分别缴纳罚款20000元、15000元、20000元,未将被毁公益林地恢复原状。郧阳区林业局在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务,也未向人民法院申请强制执行,致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行,被毁公益林地未得到及时修复。
诉讼过程：2016年2月29日,郧阳区人民检察院以公益诉讼人身份向郧阳区人民法院提起行政公益诉讼,要求法院确认区林业局未依法履行职责违法,并判令其依法继续履行职责。郧阳区人民检察院认为:
一、金兴国等3人破坏了公益林,损害了社会公共利益。根据国家林业局、财政部制定的《国家级公益林区划界定办法》第二条、《湖北省生态公益林管理办法》第二条规定,公益林有提供公益性服务的典型目的,金兴国等3人非法改变公益林用途,导致公共利益受损。专家意见认为,金兴国等3人共破坏11.7亩生态公益林,单从森林资源方面已造成对公共生态环境影响。
二、郧阳区林业局怠于履职,行政处罚决定得不到有效执行,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。区林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。针对金兴国等3人的违法行为,区林业局已对金兴国等3人处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚决定。作出行政处罚决定后,区林业局还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定,对金兴国等3人逾期未履行生效行政处罚决定的行为,依法采取法律规定的措施督促履行。但区林业局怠于履职,致使行政处罚决定得不到有效执行,被金兴国等3人非法改变用途的林地未恢复原状,剩余罚款未依法收缴,区林业局也没有对金兴国等3人加处罚款,导致国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。
案件审理过程中,经郧阳区林业局督促,吴刚、赵丰强相继将罚款及加处罚款全部缴清,金兴国缴纳了全部罚款及部分加处罚款,剩余加处罚款以经济困难为由申请缓缴,区林业局批准了金兴国缓缴加处罚款的请求。同时,金兴国等三人均在被毁林地上补栽了苗木。受郧阳区人民法院委托,十堰市林业调查规划设计院对被毁林地当前生态恢复程度及生态恢复所需期限进行了鉴定,鉴定意见为:造林时间、树种、苗木质量、造林密度、造林方式等符合林业造林相关技术要求,在正常管护的情况下修复期限至少需要三年的时间才能达到郁闭要求。
郧阳区林业局在案件审理期间提交了一套对被毁林地拟定的管护方案。方案中,区林业局明确表示愿意继续履行监督管理职责,采取有效措施进行补救,恢复被毁林地的生态功能,并且成立领导小组,明确责任单位、管护范围、管护措施和相关要求。
案件结果：2016年5月5日,郧阳区人民法院作出一审判决:确认郧阳区林业局在对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定后,未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法;责令区林业局继续履行收缴剩余加处罚款的法定职责;责令区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。
一审宣判后,郧阳区林业局未上诉,判决已发生法律效力。
指导意义：1、检察机关提起公益诉讼的前提是公共利益受到侵害。
2、行政机关没有依法履行法定职责与国家和社会公共利益受到侵害是检察机关提起行政公益诉讼的必要条件。
 
指导案例31：福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案
指导要旨：1、发出检察建议是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序,目的是为了增强行政机关纠正违法行政行为的主动性,有效节约司法资源。
2、行政公益诉讼审理过程中,行政机关纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求实现的,人民检察院可以变更诉讼请求。
基本案情：2014年7月31日,福建省三明市清流县环保局会同县公安局现场制止刘文胜非法焚烧电子垃圾,当场查扣危险废物电子垃圾28580千克并存放在附近的养猪场。2014年8月,清流县环保局将扣押的电子垃圾转移至不具有贮存危险废物条件的东莹公司仓库存放。2014年9月2日,清流县公安局对刘文胜涉嫌污染环境案刑事立案侦查,并于2015年5月5日作出扣押决定书,扣押刘文胜污染环境案中的危险废物电子垃圾。清流县环保局未将电子垃圾移交公安机关,于2015年5月12日将电子垃圾转移到不具有贮存危险废物条件的九利公司仓库存放。
诉讼过程：2015年12月21日,清流县人民检察院以公益诉讼人身份向清流县人民法院提起行政公益诉讼,诉求法院确认清流县环保局怠于履行职责行为违法并判决其依法履行职责。清流县人民检察院认为:
一、清流县环保局作为涉案电子垃圾的实际监管人,在明知涉案电子垃圾属于危险废物,具有毒性,理应依法管理并及时处置的情形下,没有寻找符合贮存条件的场所进行贮存,而是将危险废物从扣押现场转移至附近的养猪场、再转至没有危险废物经营许可证资质的东莹公司,后再租用同样不具资质的九利公司仓库进行贮存,且未设置危险废物识别标志。清流县环保局的行为属于不依法履行职责的违法行政行为。
二、清流县环保局作为地方环境保护主管部门,在检察机关对刘文胜作出不起诉决定后,未对刘文胜非法收集、贮存、焚烧电子垃圾的行为作出行政处罚,属于行政不作为。
三、经检察机关发出检察建议督促后,清流县环保局仍怠于依法履行职责,使社会公共利益持续处于被侵害状态,导致重大环境风险和隐患。
2015年12月29日,三明市中级人民法院作出行政裁定书,指定该案由明溪县人民法院管辖。2016年1月5日,清流县环保局向三明市环保局提出危险废物跨市转移,并于1月11日得到批准。2016年1月18日,清流县公安局告知县环保局,清流县人民检察院对犯罪嫌疑人刘文胜作出不起诉决定。1月23日,清流县环保局对刘文胜作出责令停止生产并对焚烧现场残留物进行无害化处理及罚款2万元的行政处罚。同日清流县环保局将涉案的28580千克电子垃圾交由福建德晟环保技术有限公司处置。
鉴于清流县环保局在诉讼期间已对刘文胜的违法行为进行行政处罚并依法处置危险废物,清流县人民检察院将诉讼请求变更为确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。
案件结果：2016年3月1日,明溪县人民法院依法作出一审判决,确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。
一审宣判后,清流县环保局未上诉,判决已发生法律效力。
指导意义：1、检察机关提起行政公益诉讼,必须严格履行诉前程序。2、依法适时变更诉讼请求。
 
指导案例32：贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案
指导要旨：1、行政相对人违法行为是否停止可以作为判断行政机关履行法定职责到位的一个标准。
2、生态环保民事、行政案件可以指定集中管辖。
基本案情：2014年8月5日,贵州省黔东南州锦屏县环保局在执法检查中发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业均存在未按建设项目环保设施“同时设计、同时施工、同时投产”要求配套建设,并将生产中的污水直接排放清水江,造成清水江悬浮物和油污污染的后果。锦屏县环保局责令鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业立即停产整改。鸿发石材公司等七家石材加工企业在收到停产整改通知后,在未完成环境保护设施建设和报请验收的情形下,仍擅自开工生产并继续向清水江排污。
诉讼过程：2015年12月18日,锦屏县人民检察院根据《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖的规定(试行)》,以公益诉讼人身份向福泉市人民法院提起行政公益诉讼,诉求判令:1. 确认锦屏县环保局对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业违法生产怠于履行监督管理职责的行为违法;2. 判令锦屏县环保局履行行政监督管理职责,依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚。锦屏县人民检察院认为:
一、锦屏县环保局具有环境保护工作监督管理的职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定,锦屏县环保局作为锦屏县的环境保护主管部门,监督管理本县生态环境保护工作是其法定职责。
二、锦屏县环保局明知生产企业违法却没有有效制止。锦屏县环保局发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家企业的违法行为后,虽责令违法企业限期整改,但并未继续就整改情况进行监督管理。经检察机关多次督促,仍未履行环境保护的监督管理职责,导致排污企业的违法行为未得到制止,其怠于履行职责的行为与其行政职能是相违背的。
三、国家和社会公共利益未脱离被侵害状态。锦屏县环保局不依法及时履行职责,继续放任上述企业违法生产,进一步加剧清水江的水质污染和生态破坏。污水中高浓度悬浮物常年沉积于河床,还将给下游水库的行洪、泄洪带来安全隐患,国家和社会公共利益受到更加严重的侵害。
2015年12月24日,锦屏县环保局向锦屏县人民检察院书面回复,称其已对鸿发石材公司、雄军石材公司予以处罚。2015年12月29日,锦屏县人民检察院经现场查看,发现鸿发石材公司和雄军石材公司仍在生产,污水在未经有效处理的情况下仍排向清水江。2015年12月31日,锦屏县政府组织国土、环保、安监等部门,开展非煤矿山集中整治专项行动,对清水江沿河两岸包括鸿发石材公司、雄军石材公司在内存在环境违法行为的石材加工企业全部实行关停。
庭审过程中,锦屏县人民检察院申请撤回诉讼请求中的第二项,即:判令锦屏县环保局履行行政监督管理职责,依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚的诉讼请求。
案件结果：2016年1月13日,福泉市人民法院依法作出一审判决,确认被告锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监督管理职责的行为违法。
一审宣判后,锦屏县环保局未上诉,判决已发生法律效力。
指导意义：1、行政机关违法作为或不作为是人民检察院提起行政公益诉讼的前提条件。
2、生态环保民事、行政案件可以指定集中管辖。